三聚氰胺事件、瘦肉精事件、地溝油事件，近年來，我國食品安全事件的高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，已經嚴重危害到普通民眾的身體健康，造成了普遍的社會憂慮。
為有效打擊食品安全領域的犯罪，建立健全監(jiān)管責任體系，2011年，最高立法機關修改了刑法，隨后司法機關確立了一項新罪名：“食品監(jiān)管瀆職罪”，所針對的打擊對象為衛(wèi)生、農業(yè)、質量監(jiān)管、食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理等部門濫用職權或玩忽職守的國家工作人員，以加強對地方政府和監(jiān)管部門違法失職人員的責任追究，督促監(jiān)管機制發(fā)揮最大作用。
作為一項專門打擊食品領域瀆職行為的特殊罪名，食品監(jiān)管瀆職罪受到了廣泛關注。然而，據媒體報道，該項罪名設立以后，由于入罪門檻高，鮮有適用。但在近期，廣東、河南等地相繼有政府工作人員被以涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪提起公訴，引發(fā)社會關注。
不過，實踐中，該罪名的適用問題也引發(fā)了案件當事方的較大爭議。
放任制假、轄區(qū)內出現(xiàn)規(guī)模性食物中毒都會被追責
2011年11月下旬，深圳市出現(xiàn)了廣東省首例以涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪批捕的案件。
深圳市人民檢察院反瀆職侵權局檢察官劉夏告訴中國青年報記者，2011年11月3日和4日，有媒體追蹤報道了深圳市光明新區(qū)公明海發(fā)醬料廠生產假冒陳醋的新聞，“看到這篇新聞報道后，深圳市人民檢察院反瀆局立即進行了初查”。
劉夏說，反瀆職侵權局介入的原因在于，食品安全事件的背后，往往會閃現(xiàn)監(jiān)管人員涉嫌瀆職犯罪的問題。
據介紹，偵查發(fā)現(xiàn)，公明海發(fā)醬料廠食品生產許可證、營業(yè)執(zhí)照先后于2009年和2010年到期，但其后該廠一直無證生產醬油、醋、料酒等食品。
其間，政府部門并非沒有監(jiān)管。2010年12月，深圳市市場監(jiān)督管理局光明分局曾對公明海發(fā)醬料廠立案調查，并作出責令停止生產，沒收醬油、陳醋等產成品和假冒商標，同時處以罰款的行政處罰。
2011年6月，該局監(jiān)管三科再次接到舉報前去檢查，發(fā)現(xiàn)該廠流水線上正在生產假冒山西名優(yōu)陳醋，現(xiàn)場還堆放了大量醬油成品。監(jiān)管三科再次對公明海發(fā)醬料廠以涉嫌生產假冒產品立案調查，對該廠處以責令停產、沒收陳醋和罰款的處罰。
然而，兩次處罰沒能制止造假流水線的繼續(xù)開動。每次處罰后，公明海發(fā)醬料廠便立即開工，同時將大量產品推向市場。檢察官們發(fā)現(xiàn)，這個面積約2000平方米的加工廠，從2010年營業(yè)執(zhí)照到期到2011年11月初被查封時止，已經銷售假冒偽劣醬油、醋40余萬箱、800多萬瓶，僅2011年9月、10月生產了90余萬瓶假冒偽劣的醬油、醋、料酒，并且全都流向了市場。
據介紹，現(xiàn)場查獲的醬油、醋、料酒等都是不合格產品。經檢驗，辦案人員發(fā)現(xiàn)白醋、陳醋中還添加了工業(yè)冰醋酸。工業(yè)冰醋酸是一種會對身體產生刺激和腐蝕作用的非法添加物，長期食用會嚴重威脅人體健康。
劉夏說，深圳市市場監(jiān)督管理局光明分局的兩次執(zhí)法，在明知公明海發(fā)醬料廠是無證無照企業(yè)、產品為食品的情況下，沒有按相關規(guī)定以查封等具備強制力的方式迫使該廠停止生產，也沒有查封、扣押、沒收已發(fā)現(xiàn)的生產工具、原材料，未對該廠產品的主要原材料的取得時間、合格與否、用量大小和現(xiàn)場余量調查取證，也不調查銷售情況。而且，涉案的5名市場監(jiān)管人員中有3人收受了該廠經營者的財物。因此，這5人都被深圳市檢察院以食品監(jiān)管瀆職罪立案偵查，并被以該罪名公訴至法院。
劉夏稱，該案件已于8月下旬開庭審理，現(xiàn)正等待法院判決。
而在河南省，羅山縣人民法院已經一審了一起案件，3名羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所工作人員被判犯食品監(jiān)管瀆職罪。
事情的緣起是，2012年5月8日，羅山新都國際大酒店的一個婚宴上發(fā)生了79人食物中毒的事件，癥狀重的需住院治療，輕的也需門診觀察。經羅山縣疾病預防控制中心鑒定，該起食物中毒事件為沙門氏菌感染所致。
羅山縣人民檢察院指控，羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所工作人員任尚太、楊柏、黃磊三人，因對轄區(qū)內新都國際大酒店食品安全沒有正確履行監(jiān)督管理職責，造成79人食物中毒，已構成食品監(jiān)管瀆職罪，因此，建議對三被告人處以二至四年的有期徒刑。
羅山縣人民法院今年7月底出具的判決書顯示，羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所城市科科長任尚太承認，他們對該酒店食品沒有進行定期或不定期抽樣檢查，也沒有對該酒店餐飲人員進行過食品安全知識培訓。“這次發(fā)生食物中毒事件，除了酒店自身責任外，我們衛(wèi)生監(jiān)督部門也有責任”。
法院認為，三人未認真履行食品安全監(jiān)管職責，導致79人食物中毒的嚴重后果，雖然案件的發(fā)生有多種原因，但與三被告人的瀆職有著必然的因果關系，其行為均已構成食品監(jiān)管瀆職罪，因此，判決三人犯食品監(jiān)管瀆職罪罪名成立。不過，因犯罪情節(jié)輕微，三人都被免予刑事處罰。
入罪“門檻高”，亟需司法解釋
河南省羅山縣的判例，是記者目前能搜索到的此類案件的第一個判例。
記者嘗試聯(lián)系羅山縣人民法院及被告人任尚太等采訪，但都被婉拒。
任尚太的辯護人、河南保城律師事務所律師陳明輝告訴中國青年報記者，他對自己的當事人被判食品監(jiān)管瀆職罪很不滿，認為這一指控并不成立。
他的依據是，任尚太的行為并不符合該罪的構成要件。
資料顯示，食品監(jiān)管瀆職罪的設立進程是這樣的：2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《中華人民共和國刑法修正案(八)》，該修正案第49條規(guī)定，在《刑法》第408 條“環(huán)境監(jiān)管失職罪”后增加一款： “負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑”。2011年4月27日，最高人民法院、最高人民檢察院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規(guī)定(五)》將該條罪名確定為“食品監(jiān)管瀆職罪。”
陳明輝認為，如何理解本罪的重大食品安全事故或者其他嚴重后果，《刑法修正案(八)》并無明確規(guī)定，最高司法機關也沒做相關司法解釋。“根據河南省人民政府2012年發(fā)布的《河南省食品安全事故應急預案》規(guī)定，此案雖然發(fā)生79人食物中毒事件，但未出現(xiàn)死亡病例，只能算一般食品安全事故，對一般食品安全事故適用食品監(jiān)管瀆職罪沒有法律依據”。
對于公明海發(fā)醬料廠案件，劉夏也承認，此案并未造成重大食品安全事故。但他認為，此案造成了多項嚴重后果，如公明海發(fā)醬料廠無牌無證后，生產、銷售假冒偽劣調料，價值高達670萬元，且生產的陳醋和白醋均為國家禁止在食品中添加的合成醋酸勾兌而成，給食品安全和人體健康造成嚴重隱患，被媒體披露后，引起社會公眾擔憂，造成了惡劣社會影響。
“食品安全由于關乎民生，容易引起媒體關注，變成輿論焦點甚至公共事件，一旦成為事件，意味著影響大，危害后果相對嚴重，這樣監(jiān)管人員的瀆職行為就構成瀆職犯罪了。所以，我們參照2006年7月26日高檢院發(fā)布的《關于瀆職侵權犯罪案件標準的規(guī)定》，對涉案的公職人員立案偵查并移送起訴。”劉夏說。
然而，據《法制日報》報道，“導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”的表述，確實導致食品監(jiān)管瀆職罪入罪“門檻高”，使得其在實踐中幾乎處于“休眠”狀態(tài)，因此，多地檢察機關在查辦食品監(jiān)管領域瀆職犯罪案件時，最后幾乎都是以涉嫌放縱制售偽劣商品罪、玩忽職守罪、受賄罪等罪名立案查處。
然而，現(xiàn)實的情況是，由于適用這些罪名不具有專門性和針對性，不利于嚴厲打擊食品安全領域的監(jiān)管瀆職犯罪，現(xiàn)實中也很少見負有食品監(jiān)管責任的國家工作人員被追責，從而放縱了他們的瀆職犯罪行為，這也是當前我國食品安全犯罪呈高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢的一個重要原因。
最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長李忠誠也在《人民檢察》雜志上撰文指出，濫用職權和玩忽職守行為早已經被刑法確定為犯罪，為什么最高司法機關會將兩種瀆職行為確定為食品監(jiān)管瀆職罪呢？這是因為，在司法實踐中，檢察機關按照濫用職權罪起訴的，有時法院卻判決玩忽職守罪，從而使嚴肅的法律適用問題變得爭議不斷，將食品監(jiān)管領域的濫用職權與玩忽職守行為統(tǒng)稱為食品監(jiān)管瀆職罪，避免了因為司法機關之間認識分歧而影響打擊危害食品安全的犯罪，從而有利于更為有效地、及時地查辦該領域瀆職犯罪，維護人民群眾的食品安全。
不過，李忠誠表示，在確定食品監(jiān)管瀆職罪的損害后果時，必須要把“重大食品安全事故和其他嚴重后果”量化，否則難以執(zhí)行。他在論文中也用了較大篇幅來討論立案標準的問題。
正因為如此，從目前的聲音來看，無論是關注此領域的法律研究者，還是各地司法機關，都在期盼盡快出臺解釋，以確定立案的事故標準以及其他嚴重后果標準，從而推進該罪名的適用準確度。
為有效打擊食品安全領域的犯罪，建立健全監(jiān)管責任體系，2011年，最高立法機關修改了刑法，隨后司法機關確立了一項新罪名：“食品監(jiān)管瀆職罪”，所針對的打擊對象為衛(wèi)生、農業(yè)、質量監(jiān)管、食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理等部門濫用職權或玩忽職守的國家工作人員，以加強對地方政府和監(jiān)管部門違法失職人員的責任追究，督促監(jiān)管機制發(fā)揮最大作用。
作為一項專門打擊食品領域瀆職行為的特殊罪名，食品監(jiān)管瀆職罪受到了廣泛關注。然而，據媒體報道，該項罪名設立以后，由于入罪門檻高，鮮有適用。但在近期，廣東、河南等地相繼有政府工作人員被以涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪提起公訴，引發(fā)社會關注。
不過，實踐中，該罪名的適用問題也引發(fā)了案件當事方的較大爭議。
放任制假、轄區(qū)內出現(xiàn)規(guī)模性食物中毒都會被追責
2011年11月下旬，深圳市出現(xiàn)了廣東省首例以涉嫌食品監(jiān)管瀆職罪批捕的案件。
深圳市人民檢察院反瀆職侵權局檢察官劉夏告訴中國青年報記者，2011年11月3日和4日，有媒體追蹤報道了深圳市光明新區(qū)公明海發(fā)醬料廠生產假冒陳醋的新聞，“看到這篇新聞報道后，深圳市人民檢察院反瀆局立即進行了初查”。
劉夏說，反瀆職侵權局介入的原因在于，食品安全事件的背后，往往會閃現(xiàn)監(jiān)管人員涉嫌瀆職犯罪的問題。
據介紹，偵查發(fā)現(xiàn)，公明海發(fā)醬料廠食品生產許可證、營業(yè)執(zhí)照先后于2009年和2010年到期，但其后該廠一直無證生產醬油、醋、料酒等食品。
其間，政府部門并非沒有監(jiān)管。2010年12月，深圳市市場監(jiān)督管理局光明分局曾對公明海發(fā)醬料廠立案調查，并作出責令停止生產，沒收醬油、陳醋等產成品和假冒商標，同時處以罰款的行政處罰。
2011年6月，該局監(jiān)管三科再次接到舉報前去檢查，發(fā)現(xiàn)該廠流水線上正在生產假冒山西名優(yōu)陳醋，現(xiàn)場還堆放了大量醬油成品。監(jiān)管三科再次對公明海發(fā)醬料廠以涉嫌生產假冒產品立案調查，對該廠處以責令停產、沒收陳醋和罰款的處罰。
然而，兩次處罰沒能制止造假流水線的繼續(xù)開動。每次處罰后，公明海發(fā)醬料廠便立即開工，同時將大量產品推向市場。檢察官們發(fā)現(xiàn)，這個面積約2000平方米的加工廠，從2010年營業(yè)執(zhí)照到期到2011年11月初被查封時止，已經銷售假冒偽劣醬油、醋40余萬箱、800多萬瓶，僅2011年9月、10月生產了90余萬瓶假冒偽劣的醬油、醋、料酒，并且全都流向了市場。
據介紹，現(xiàn)場查獲的醬油、醋、料酒等都是不合格產品。經檢驗，辦案人員發(fā)現(xiàn)白醋、陳醋中還添加了工業(yè)冰醋酸。工業(yè)冰醋酸是一種會對身體產生刺激和腐蝕作用的非法添加物，長期食用會嚴重威脅人體健康。
劉夏說，深圳市市場監(jiān)督管理局光明分局的兩次執(zhí)法，在明知公明海發(fā)醬料廠是無證無照企業(yè)、產品為食品的情況下，沒有按相關規(guī)定以查封等具備強制力的方式迫使該廠停止生產，也沒有查封、扣押、沒收已發(fā)現(xiàn)的生產工具、原材料，未對該廠產品的主要原材料的取得時間、合格與否、用量大小和現(xiàn)場余量調查取證，也不調查銷售情況。而且，涉案的5名市場監(jiān)管人員中有3人收受了該廠經營者的財物。因此，這5人都被深圳市檢察院以食品監(jiān)管瀆職罪立案偵查，并被以該罪名公訴至法院。
劉夏稱，該案件已于8月下旬開庭審理，現(xiàn)正等待法院判決。
而在河南省，羅山縣人民法院已經一審了一起案件，3名羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所工作人員被判犯食品監(jiān)管瀆職罪。
事情的緣起是，2012年5月8日，羅山新都國際大酒店的一個婚宴上發(fā)生了79人食物中毒的事件，癥狀重的需住院治療，輕的也需門診觀察。經羅山縣疾病預防控制中心鑒定，該起食物中毒事件為沙門氏菌感染所致。
羅山縣人民檢察院指控，羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所工作人員任尚太、楊柏、黃磊三人，因對轄區(qū)內新都國際大酒店食品安全沒有正確履行監(jiān)督管理職責，造成79人食物中毒，已構成食品監(jiān)管瀆職罪，因此，建議對三被告人處以二至四年的有期徒刑。
羅山縣人民法院今年7月底出具的判決書顯示，羅山縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所城市科科長任尚太承認，他們對該酒店食品沒有進行定期或不定期抽樣檢查，也沒有對該酒店餐飲人員進行過食品安全知識培訓。“這次發(fā)生食物中毒事件，除了酒店自身責任外，我們衛(wèi)生監(jiān)督部門也有責任”。
法院認為，三人未認真履行食品安全監(jiān)管職責，導致79人食物中毒的嚴重后果，雖然案件的發(fā)生有多種原因，但與三被告人的瀆職有著必然的因果關系，其行為均已構成食品監(jiān)管瀆職罪，因此，判決三人犯食品監(jiān)管瀆職罪罪名成立。不過，因犯罪情節(jié)輕微，三人都被免予刑事處罰。
入罪“門檻高”，亟需司法解釋
河南省羅山縣的判例，是記者目前能搜索到的此類案件的第一個判例。
記者嘗試聯(lián)系羅山縣人民法院及被告人任尚太等采訪，但都被婉拒。
任尚太的辯護人、河南保城律師事務所律師陳明輝告訴中國青年報記者，他對自己的當事人被判食品監(jiān)管瀆職罪很不滿，認為這一指控并不成立。
他的依據是，任尚太的行為并不符合該罪的構成要件。
資料顯示，食品監(jiān)管瀆職罪的設立進程是這樣的：2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《中華人民共和國刑法修正案(八)》，該修正案第49條規(guī)定，在《刑法》第408 條“環(huán)境監(jiān)管失職罪”后增加一款： “負有食品安全監(jiān)督管理職責的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑”。2011年4月27日，最高人民法院、最高人民檢察院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規(guī)定(五)》將該條罪名確定為“食品監(jiān)管瀆職罪。”
陳明輝認為，如何理解本罪的重大食品安全事故或者其他嚴重后果，《刑法修正案(八)》并無明確規(guī)定，最高司法機關也沒做相關司法解釋。“根據河南省人民政府2012年發(fā)布的《河南省食品安全事故應急預案》規(guī)定，此案雖然發(fā)生79人食物中毒事件，但未出現(xiàn)死亡病例，只能算一般食品安全事故，對一般食品安全事故適用食品監(jiān)管瀆職罪沒有法律依據”。
對于公明海發(fā)醬料廠案件，劉夏也承認，此案并未造成重大食品安全事故。但他認為，此案造成了多項嚴重后果，如公明海發(fā)醬料廠無牌無證后，生產、銷售假冒偽劣調料，價值高達670萬元，且生產的陳醋和白醋均為國家禁止在食品中添加的合成醋酸勾兌而成，給食品安全和人體健康造成嚴重隱患，被媒體披露后，引起社會公眾擔憂，造成了惡劣社會影響。
“食品安全由于關乎民生，容易引起媒體關注，變成輿論焦點甚至公共事件，一旦成為事件，意味著影響大，危害后果相對嚴重，這樣監(jiān)管人員的瀆職行為就構成瀆職犯罪了。所以，我們參照2006年7月26日高檢院發(fā)布的《關于瀆職侵權犯罪案件標準的規(guī)定》，對涉案的公職人員立案偵查并移送起訴。”劉夏說。
然而，據《法制日報》報道，“導致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”的表述，確實導致食品監(jiān)管瀆職罪入罪“門檻高”，使得其在實踐中幾乎處于“休眠”狀態(tài)，因此，多地檢察機關在查辦食品監(jiān)管領域瀆職犯罪案件時，最后幾乎都是以涉嫌放縱制售偽劣商品罪、玩忽職守罪、受賄罪等罪名立案查處。
然而，現(xiàn)實的情況是，由于適用這些罪名不具有專門性和針對性，不利于嚴厲打擊食品安全領域的監(jiān)管瀆職犯罪，現(xiàn)實中也很少見負有食品監(jiān)管責任的國家工作人員被追責，從而放縱了他們的瀆職犯罪行為，這也是當前我國食品安全犯罪呈高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢的一個重要原因。
最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳副廳長李忠誠也在《人民檢察》雜志上撰文指出，濫用職權和玩忽職守行為早已經被刑法確定為犯罪，為什么最高司法機關會將兩種瀆職行為確定為食品監(jiān)管瀆職罪呢？這是因為，在司法實踐中，檢察機關按照濫用職權罪起訴的，有時法院卻判決玩忽職守罪，從而使嚴肅的法律適用問題變得爭議不斷，將食品監(jiān)管領域的濫用職權與玩忽職守行為統(tǒng)稱為食品監(jiān)管瀆職罪，避免了因為司法機關之間認識分歧而影響打擊危害食品安全的犯罪，從而有利于更為有效地、及時地查辦該領域瀆職犯罪，維護人民群眾的食品安全。
不過，李忠誠表示，在確定食品監(jiān)管瀆職罪的損害后果時，必須要把“重大食品安全事故和其他嚴重后果”量化，否則難以執(zhí)行。他在論文中也用了較大篇幅來討論立案標準的問題。
正因為如此，從目前的聲音來看，無論是關注此領域的法律研究者，還是各地司法機關，都在期盼盡快出臺解釋，以確定立案的事故標準以及其他嚴重后果標準，從而推進該罪名的適用準確度。
